村章镇管?以漏补漏 无法可依 弱化自治

    近年来，部分地区乡、镇、街道办事处为解决村民委员会印章使用和管理不规范的问题，强化对村委会公章的管理，探索实施了"村章镇管"的管理模式。但这一模式，反而以漏补漏，存在乡、镇级政府非法管理公章的行为；同时，弱化村民自治，与《村民委员会组织法》等相关法律文件精神相左；而且，无法可依，与依法行政，背道而驰。本文，将从法律视角论证，"村章镇管"模式无法可依、弱化自治，并且此举以漏补漏、与便民服务精神背道而驰。由此得出结论，加强对村公章使用的监督，乡、镇、街道办应该在贯彻相关法律以及引导村民积极参与村级事务民主决策、民主管理、民主监督方面下功夫，而不应该通过"村章镇管"的模式省力气。 

廊坊市经济开发区耀华道办事处韩胜营村"村章镇管"之争

2001年韩胜营村村委会将本村125.252亩集体土地出租给开发区管委会，用于建设工程项目，租赁期限30年；（合同一）

2005年韩胜营村村委会将本村10.389亩集体土地出租给廊坊市规划局，用于建设工程项目，租赁期限10年；（合同二）

2006年韩胜营村村委会将本村1.1814亩集体土地出租给廊坊市规划局，用于建设工程项目，租赁期限10年；（合同三） 

韩胜营村集体土地，未经批准作为建设用地，属于违法行为。2015年，村民陈雪征女士，当选第十届村委会主任后，为维护本村土地利益，请求解除土地出租合同。但是，村委会公章却在耀华街道办事处保管，导致无法取消合同。

村主任陈雪征，向开发区法院起诉耀华街道办，请求返还村委会公章，区法院却以起诉书未盖村委会公章为由，驳回申请，二审维持原判。

期间，村委会为维护本村村民利益，申请本村集体土地上相关项目的信息公开，需要加盖村委会公章，却要向耀华街道申请允许。 

本案中，耀华街道办不顾韩胜营村集体利益，扣押公章，不予返还，不单未起到保护村民利益的作用，反而严重损害村民的利益，以漏补漏；

 村委会，办理村级事务，却要经过街道办允许才能使用本村公章，严重影响，村民自治的权利；

 "存章镇管"模式，无法可依，具体如下：

第一、宪法层面：宪法规定村民自治，而非镇管

宪法第111条

城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。

居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。

村章镇管与宪法赋予村民自治权的精神相悖。 

第二、法律层面：《村民委员会组织法》进一步规定村民自治，明确乡镇对村委会指导而非领导，更不能干预依法属于村民自治范围内的事项

  《村民委员会组织法》第五条　

乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。

　　村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。

村章镇管，明显是镇政府干预依法属于村民自治范围内的事项。 

第三、地方性法规层面：<河北省实施《中华人民共和国村民委员会组织法》办法>作为实施办法，贯彻落实村委组织法，保障村民实行民主管理、民主监督，未授权村章镇管

    第一条 为了保障农村依法实行村民自治，发展农村基层民主，维护村民的合法权益，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》，结合本省实际，制定本办法。

　　第二条 村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，依照宪法和法律，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。

该《实施办法》也未授权乡、镇、街道办事处有管理村章的权利。

第四、国务院发布的决定层面：《关于加强市县政府依法行政的决定》严禁干预基层群众自治组织自治范围内的事情

（二十四）建立政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的机制。市县政府及其部门要全面正确实施村民委员会组织法和城市居民委员会组织法，扩大基层群众自治范围，充分保障基层群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的各项权利。严禁干预基层群众自治组织自治范围内的事情，不得要求群众自治组织承担依法应当由政府及其部门履行的职责。

村章管理，明显是村务管理的一项事务，村章镇管明显是干预群众自治范围内的事情。

第五、国务院规范性文件层面：《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》意在督促村委会对印章使用和管理，村章镇管反而弱化村委会对印章使用规划进行管理

该意见对农民群众的知情权、决策权、监督权提出了很多明确、细致、可操作性强的措施。意见要求，凡是与农民群众切身利益密切相关的事项都依法实施村务公开和实行民主决策，同时充分落实村民的监督权，村级事务管理实现规范化和民主化，公章规范使用和管理也就水到渠成。各村民委员会要将印章的使用和管理纳入村民自治章程或村规民约。但根据调查，该项要求没能贯彻落实。村章镇管与该意见精神背道而驰，倒行逆施。

第六、部门规范性文件层面：民政部、公安部《关于规范村民委员会印章制发使用和管理工作意见的通知》规定了村章由镇暂时代管的唯一情形，其他村章镇管情形均无法可依

三、加强村民委员会的印章管理工作

　　乡级人民政府、县级人民政府民政部门要监督做好村民委员会换届后的印章

移交工作。换届选举工作结束后，上一届村民委员会应在１０天内向本届村民委

员会移交印章。拒不移交村民委员会印章的，由制发机关负责追缴，并追究责任。

　　村民委员会成员在届内被集体罢免的，印章由乡级人民政府暂时代管。乡级

人民政府应在重新选举工作结束后及时将印章发给新的村民委员会。

　　各地应结合正在推行的村民自治工作，对村民委员会印章的制发、使用情况

和管理工作进行一次检查，以往做法与本意见不一致的，以本意见为准。

　　城市居民委员会印章的刻制、使用和管理可参照本意见执行。

乡镇人民政府代管公章的情况，只有一种：村委会成员在届内被集体罢免，且代管是暂时的，在村委会选举工作结束后要及时将印章发给新的村委会。除此之外，别的代管途径均无法可依。

结论

村章镇管，无法可依。

它凌驾于村民自治管理之上，强化政府行政干预，损害村民自治权，与村民自治的基本政治制度背道而驰。

加强对村公章使用的监督，乡、镇、街道办应该在引导村民积极参与村级事务民主决策、民主管理、民主监督方面下功夫，而不应该通过"村章镇管"的模式省力气。

 

王有银 北京圣运律师事务所主任，中国传媒大学法学兼职教授、研究生导师，征地拆迁业务部首席大律师，近二十年法律服务经验，擅长行政复议、诉讼、谈判。自2015年5月1日，新行政诉讼法实施以来，北京圣运律师事务所以王有银律师（笔名王优银律师）为代表的民告官团队律师胜诉超一千件。因在征地拆迁领域的突出贡献，多次被中央电视台CCTV新闻频道、CCTV财经频道、人民日报、法制日报、人民政协报、南方都市报、财新网、香港有线电视台、亚洲周刊、英国BBC电台等数百家中外媒体采访报道。《中国律师》杂志、《中国律师网》特邀评论员，《第一视频》特邀评论员，参与立法活动，为多个行政立法活动提供建议和意见。 荣获"2013年度中国十大最具影响力律师"、"2015年度最受媒体欢迎律师"等称号。

 

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文章编辑：刘鹏飞律师
内容审核：圣运律师

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